Coraz większe zainteresowanie wśród deweloperów realizujących inwestycje na terenie większych ośrodków miejskich wywołuje obowiązek partycypacji w budowie infrastruktury drogowej. Z drugiej strony również jednostki samorządu terytorialnego aktywnie korzystają z instrumentu, który ustawodawca określił w art. 16 ustawy o drogach publicznych („u.d.p.”)

Kiedy powstaje obowiązek partycypacji?

Ogólna zasada stanowi, że sprawy dróg, ich budowy i utrzymania stanowią zadania własne gminy. Z kolei do zadań zarządcy drogi należą inwestycje w drogi publiczne (o czym stanowi art. 20 pkt 3 u.d.p.).

Wyłomem od tej ogólnej zasady jest art. 16 u.d.p., zgodnie z ust. 1 tego przepisu „budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia”.

Tym samym, jeżeli wskutek realizowanej inwestycji np. deweloperskiej („inwestycja niedrogowa”) zajdzie potrzeba budowy lub przebudowy drogi – wówczas taki obowiązek z mocy prawa obciąży inwestora. Ustawa nie definiuje pojęcia „potrzeby”, zatem w praktyce przyjmuje się, że jeśli wzrośnie np. ruch pieszy lub kołowy w stopniu, do którego obecna infrastruktura nie jest przystosowana, na inwestorze będzie spoczywał obowiązek partycypacji w budowie (bądź przebudowie) infrastruktury drogowej.

Na czym polega obowiązek inwestora?

Na pierwszy rzut oka przepis jest jasny – jeśli inwestor (deweloper) spowodował konieczność budowy (bądź przebudowy) drogi, powinien uczestniczyć w dostosowaniu infrastruktury do nowych realiów. Również praktyka przemawia na korzyść omawianej regulacji, w procesie intensywnej urbanizacji gmina nie byłaby w stanie w pełni samodzielnie i na bieżąco finansować budowy nowych dróg.

Zasadniczy problem pojawia się w momencie określenia zakresu niezbędnej budowy (bądź przebudowy) infrastruktury drogowej oraz stopnia partycypacji inwestora w kosztach.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.p. „szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji nie drogowej”.

Ustawodawca przeniósł więc obowiązek ustalenia szczegółowych warunków na gminę oraz inwestora, którzy powinni w ramach umowy partycypacyjnej uregulować wzajemne prawa i obowiązki.

Czym jest umowa partycypacyjna?

Umowa partycypacyjna ma charakter cywilnoprawny, zatem podlega zasadzie swobody umów określonej w art. 353¹ kodeksu cywilnego, w zakresie w jakim nie dotyczy sfery publicznoprawnej działalności organu. Innymi słowy, strony umowy mogą ją ukształtować w zasadzie dowolnie, o ile treść umowy nie sprzeciwiała się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

Z uwagi na niejednoznaczną treść art. 16, który nie określa sposobu partycypacji inwestora w praktyce powstała wątpliwość, czy obowiązek ten może być spełniony jedynie poprzez pokrycie kosztów budowy (przebudowy) drogi, czy też jest wymagane zaangażowanie inwestora w proces realizacji robót. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.p. na inwestorze inwestycji niedrogowej ciąży obowiązek wykonania inwestycji drogowej na swój koszt (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2012 roku, II OSK 1227/12; z dnia 5 stycznia 2016 roku, II OSK 2573/15 i z dnia 1 czerwca 2016 roku, II OSK 614/16, a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2021 roku, III CSKP 62/21).

Przyjęcie, że partycypacja inwestora może ograniczyć się jedynie do obowiązku pokrycia kosztów nie uwzględnia również pozostałych przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 8 ust. 2 i 3, art. 25 ust. 1 i 2, art. 32), gdzie ustawodawca wprost wskazał, że w rachubę wchodzi obciążenie obowiązkiem poniesienia kosztów. Tym samym należy odróżnić obowiązek ponoszenia kosztów, od użytego w art. 16 u.d.p. pojęcia obowiązku budowy lub przebudowy, która „należy” do inwestora (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2020 roku, V CSK 23/19).

Bez umowy nie będzie pozwolenia na budowę

Co szczególnie ważne, choć obowiązek obciąża inwestora z mocy prawa, to żadna ze stron – ani gmina, ani inwestor – nie posiada roszczenia o zawarcie umowy partycypacyjnej. Sąd nie ma zatem uprawnień do nakazania inwestorowi wykonania robót w określonym w wyroku zakresie. Z drugiej strony obowiązek inwestora może być egzekwowany przez stronę publiczną w szeregu postępowań administracyjnych, koniecznych w procesie inwestycyjnym dotyczącym inwestycji nie drogowej.

Najczęściej zawarcie umowy o budowę lub przebudowę drogi warunkuje uzyskanie wymaganych przepisami uzgodnień (niezbędnych np. do wydania decyzji o warunkach zabudowy) lub pozwolenia na budowę, a uzyskanie pozwolenia na użytkowanie uzależnione jest od ukończenia budowy lub przebudowy drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2014 roku, II OSK 523/13, oraz z dnia 22 listopada 2017 roku, II OSK 45/17 i II OSK 46/17). W konsekwencji ustawa umożliwia uzależnienie realizacji inwestycji niedrogowej od wykonania budowy lub przebudowy drogi.

Wymiar partycypacji

Udział (partycypacja) inwestora w budowie infrastruktury drogowej musi pozostać w związku z przyczyną, czyli realizacją inwestycji niedrogowej. Niedopuszczalne (choć niestety występujące w praktyce) jest przerzucanie na inwestora inwestycji niedrogowej ciężaru, w tym kosztów budowy lub przebudowy drogi publicznej w zakresie wykraczającym poza to, co spowodowało konieczność zawarcia takiej umowy. Obowiązek ciąży na inwestorze tylko w takiej części, w jakiej inwestycja niedrogowa spowodowała konieczność budowy lub przebudowy infrastruktury drogowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2021 roku, III CSKP 62/21).

Choć umowa partycypacyjna kształtowana jest zgodnie z zasadą swobody umów wedle woli jej stron, to jednak niedopuszczalne jest obciążenie inwestora obowiązkiem realizacji infrastruktury drogowej ponad uzasadniony zakres. Tym samym ani z art. 16 u.d.p., ani z art. 353¹ kodeksu cywilnego nie wynika podstawa prawna do przerzucenia na inwestora kosztów budowy infrastruktury drogowej w sposób dowolny.

Niejasne zasady

Większość inwestorów godzi się z obowiązkiem partycypacji w budowie infrastruktury drogowej. Realny problem stanowi legislacja, ponieważ nie ma jasnych przepisów, które regulowałyby sposób wyliczenia zaangażowania finansowego inwestora w budowę infrastruktury drogowej.

W tej sytuacji organy samorządu terytorialnego niestety samodzielnie kształtują zasady udziału inwestora w budowie dróg. Już choćby z tego powodu praktyka w poszczególnych miejscowościach może się różnić, co realnie przekłada się na koszt inwestycji i szansę jej powodzenia.

Bez przyjęcia obiektywnych kryteriów inwestor nie wie, w jakim stopniu będzie musiał partycypować w kosztach budowy drogi. Określenie wymiaru partycypacji już na tak wczesnym  etapie jak uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy jako „odpowiadającej wielkości generowanego ruchu przez uzgadnianą inwestycję” nie pozwala na realne skalkulowanie kosztu w biznesplanie.

Niejasny proces ustalania wymiaru partycypacji ma również drugi negatywny skutek. Zdarza się, że gmina zainicjuje przebudowę infrastruktury drogowej, a po rozpoczęciu prac inwestor wystąpi o pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji problematyczne bywa określenie, czy to inwestycja niedrogowa spowodowała konieczność przebudowy infrastruktury drogowej, czy też niezależnie od tego gmina wykonałaby przebudowę. Choć przepis art. 16 ust. 1 u.d.p. jest jasny, zdarza się, że inwestor jest „zapraszany” do partycypacji w już prowadzonej inwestycji drogowej.

Jak to działa w Warszawie?

Dobrym (a w każdym razie jasnym i przewidywalnym dla inwestorów) przykładem wprowadzenia klarownych i jednolitych zasad jest miasto Warszawa, gdzie – na skutek intensywnych działań m.in. Polskiego Związku Firm Deweloperskich – zarządzeniem Prezydenta m.st. Warszawy (zarządzenie numer 1715/2021 z dnia 19 października 2021 roku), uregulowana została wysokość stawek, według których wylicza się wartość inwestycji drogowej. Kwoty wahają się w zależności od lokalizacji i rodzaju zabudowy od 125 do 200 złotych za 1 m² PUM i od 10.000 do 20.000 złotych za jedno miejsce postojowe.

Nie warto się śpieszyć

Zasada „kto pierwszy, ten lepszy” z pewnością nie znajduje zastosowania w przypadku obowiązku przebudowy infrastruktury drogowej. Praktyka pokazuje, że pierwszy inwestor musi wziąć na barki najwięcej – jego obowiązek będzie znacznie bardziej dotkliwy, niż dla każdego kolejnego inwestora. 

Jeśli na słabo zurbanizowanym terenie ma powstać zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, to najpewniej infrastruktura drogowa będzie wymagała kompleksowej budowy lub przebudowy. Obowiązek wybudowania infrastruktury drogowej będzie więc najbardziej dotkliwy dla pierwszego inwestora. Jednocześnie brakuje mechanizmu, który pozwoliłby na odzyskanie części środków od kolejnych inwestorów, którzy wejdą już na dobrze skomunikowany i inwestycyjnie przygotowany teren (każdy kolejny inwestor na danym terenie będzie miał więc łatwiej, ponieważ jego poprzednicy każdorazowo polepszali infrastrukturę drogową).

Poprzez nałożenie opłaty adiacenckiej na kolejnych inwestorów (art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami) część środków może trafić do gminy, natomiast pierwszy inwestor nie otrzyma żadnej rekompensaty. Pewną wskazówką dla ustawodawcy mogłoby być rozwiązanie stosowane w przypadku budowy infrastruktury wod.-kan. – w przypadku, gdy pierwszy inwestor wybudował samodzielnie sieć, każdy kolejny podmiot może otrzymać zgodę gestora na wpięcie do sieci, jeśli wcześniej uzyska zgodę pierwotnego inwestora, który dzięki temu może odzyskać chociaż ułamek zainwestowanych środków.

Podsumowanie

Ustawowa regulacja mnoży wątpliwości, zamiast je rozwiewać. Z pomocą inwestorom przychodzi orzecznictwo sądów administracyjnych, które częściowo ułatwia interpretację przepisów.

Niestety – zbyt duża dowolność pozostawiona przez ustawodawcę sprawia, że zasady na jakich inwestor jest zobowiązany partycypować w kosztach budowy infrastruktury drogowej są silnie związane z lokalną praktyką organów. W ostatnim czasie coraz wyraźniej rysuje się trend obciążania inwestorów obowiązkiem partycypacji w niezasadnie wysokim stopniu, co sprawia, że z „partycypacją” mamy do czynienia jedynie pozornie.

Autor: Wojciech Maksymczuk