Poszukując działki pod budowę wymarzonego domu coraz więcej osób interesuje się gruntami rolnymi. Oferty sprzedaży nieruchomości rolnych kuszą atrakcyjną ceną i malowniczym położeniem działki. Aby jednak móc zrealizować inwestycję budowlaną na gruncie rolnym, trzeba go wcześniej przekształcić w działkę budowlaną. Odrolnienie działki pod zabudowę nie zawsze jest jednak możliwe, choćby z uwagi na zapisy o rolnym przeznaczeniu gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji rozwiązaniem może okazać się zabudowa zagrodowa w ramach siedliska. Czym jest siedlisko? Kto może wybudować dom w ramach warunków zabudowy siedliskowej? Czy do wybudowania domu w ramach zabudowy zagrodowej potrzebne jest pozwolenie na budowę?

Podstawowe definicje

W obowiązujących przepisach nie znajdziemy definicji siedliska, czy też działki siedliskowej. Pojęcie to zostało wypracowane przez judykaturę – jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 grudnia 1969 roku (sygn. akt III CZP 12/69), działką siedliskową jest działka stanowiąca grunt rolny pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego i stanowiąca  część tego gospodarstwa, wobec czego podlegająca kryteriom przewidzianym dla gruntów rolnych, a nie działek budowlanych.

Zgodnie z przepisami Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Wobec powyższego przyjmuje się, że właśnie takie grunty rolne stanowią działkę siedliskową.

Z pojęciem działki siedliskowej związana jest również zabudowa zagrodowa, które podobnie jak działka siedliskowa, nie jest zdefiniowana w żadnej ustawie. Definicję tego pojęcia znajdziemy jednakże w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym wskazano, iż przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 roku (sygn. akt II OSK 2860/16) wskazał, iż zabudowa zagrodowa oznacza zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej.

Zabudowa zagrodowa w ramach siedliska bez konieczności odrolnienia gruntu możliwa jest zatem wyłącznie na terenach rolniczych i musi być funkcjonalnie związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Powstała zabudowa musi mieć zatem zarówno charakter gospodarczy czy też produkcyjny, jak i mieszkaniowy. Powyższe z kolei ściśle związane jest z posiadaniem statusu rolnika.

W świetle przepisów Ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego za gospodarstwo rolne należy uważać gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha. Rolnikiem indywidualnym jest zaś osoba fizyczna będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo.

Podsumowując powyższe rozważania dochodzimy do wniosku, iż na działce siedliskowej w ramach zabudowy zagrodowej obejmującej budowę domów jednorodzinnych o przeznaczeniu mieszkalnym oraz budowę budynków gospodarczych (np. stajnia, stodoła, obora, chlew, magazyny, silosy) służących do prowadzenia gospodarstwa rolnego może wybudować się wyłącznie rolnik.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, warunki zabudowy

Kluczowe dla możliwości zrealizowania inwestycji polegającej na zabudowie działki siedliskowej jest odpowiednie przeznaczenie gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (np. jako tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej).

Wszelkie budynki, które mają zostać wybudowane w ramach zabudowy zagrodowej muszą być usytuowane zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i spełniać wskazane w nim wymogi. W planie określana jest również minimalna powierzchnia działki, na której można budować siedlisko. Jeżeli grunt rolny jest mniejszy, rolnik nie otrzyma pozwolenia na budowę.

Jeśli dla danego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rolnik chcąc wybudować siedlisko będzie musiał przed uzyskaniem pozwolenia na budowę wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Pozwolenie na budowę

Pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych i gospodarczych w ramach utworzenia nowego siedliska zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy decyzji o warunkach zabudowy wydawane jest podmiotom spełniającym ustawowe przesłanki tj. posiadanie przez właściciela działki siedliskowej statusu rolnika oraz prowadzenie gospodarstwa rolnego.

Zgodnie z art. 61 ust. 4 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać, że zabudowa zagrodowa stanowi element gospodarstwa rolnego. Oznacza to, iż możliwość wybudowania budynków gospodarczych i mieszkalnych mają wyłącznie osoby posiadające status rolnika.

Takie stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie również w orzecznictwie. Zgodnie z wyrokiem  Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 roku (sygn. akt II OSK 2333/12) -  „zabudowa mieszkaniowa jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu”, czyli pełnią funkcję mieszkaniową, lecz w przypadku zabudowy zagrodowej dominującą funkcją jest utrzymywanie produkcji rolnej. W związku z powyższym, w skład zabudowy zagrodowej powinny wchodzić budynki mieszkalne i budynki gospodarcze oraz inwentarskie.

Przepisy nie określają, jaka liczba budynków powinna powstać, by można było mówić o zabudowie zagrodowej. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 roku (sygn. akt II OSK 609/11) - aby inwestycja mogła uzyskać charakter zabudowy zagrodowej konieczne jest rozpoczęcie budowy od postawienia budynku mieszkalnego, a następnie wybudowanie budynków gospodarczych. Sąd zauważa, że „zabudowa zagrodowa (siedlisko) służy prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika i jego rodziny, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa łączy zatem funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej”.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż właściciel działki siedliskowej niebędący rolnikiem i nieprowadzący gospodarstwa rolnego nie uzyska pozwolenia na budowę w ramach zabudowy siedliskowej.

Możliwość przeniesienia pozwolenia na budowę

Często zdarzają się sytuacje, gdy rolnik posiadający działkę siedliskową uzyskuje pozwolenie na budowę w ramach zabudowy zagrodowej, a następnie chce sprzedaż czy darować działkę osobie nieposiadającej statusu rolnika. Powstaje pytanie, czy w świetle zaistniałych okoliczności uzyskane pozwolenie na zabudowę zagrodową może zostać przeniesione na nowego nabywcę, a co za tym idzie, czy osoba niebędąca rolnikiem będzie mogła wybudować się na gruncie rolnym w ramach siedliska na pozwoleniu uzyskanym przez rolnika?

Zgodnie z art. 40 ust. 1 Prawo budowlane -  organ, który wydał decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Literalne brzmienie przepisu wskazuje, że możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę zależy wyłącznie od spełnienia przesłanek wskazanych w przepisie. Oznacza to, iż teoretycznie organ rozpoznający wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę nie może wychodzić poza ramy przepisu i uzależniać wydania zgody na przeniesienie od spełnienia przez podmiot, na który ma zostać przeniesiona decyzja, warunków związanych z uzyskanym pozwoleniem na budowę zabudowy zagrodowej w ramach siedliska (posiadanie statusu rolnika i prowadzenie gospodarstwa).

Organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do badania, czy osoba, na którą przenoszone jest pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne w rozumieniu Ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Zatem organ nie może uznać za niedopuszczalne dokonanie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu, iż nabywca nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów Ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a przedmiotem pozwolenia na budowę jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej.

Podstawą do wydania decyzji odmawiającej przeniesienia pozwolenia na budowę może być jednak obawa, iż uwzględnienie wniosku spowodowałoby obejście przepisów poprzez użytkowanie gruntu w sposób inny niż rolnicze, wbrew przepisom Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych albo uznanie, iż w normalnej procedurze uzyskiwania pozwolenia na budowę zagrodową osoba niebędąca rolnikiem takiego pozwolenia by nie uzyskała.

Wobec powyższego, próba zawnioskowania o przepisanie pozwolenia na budowę z rolnika na nowego nabywcę nie spełniającego ustawowych wymogów mogłaby zostać uznana przez organ jako chęć obejścia przepisów, co z kolei skutkowałoby wydaniem decyzji odmownej.

Odrolnienie

Co do zasady, uzyskanie pozwolenia na budowę i podjęcie prac możliwe jest dopiero po wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Jednakże konieczność wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nie występuje w przypadku gospodarstw rolnych. Na gruntach rolnych, z pominięciem wyłączenia ich z produkcji rolnej, może powstać tylko zabudowa zagrodowa zrealizowana wyłącznie przez rolnika.

Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 roku (sygn. akt IV SA/Po 886/16) – zgodnie z  art. 2 ust. 1 pkt 3 Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty pod "wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi" (oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu) pozostają nadal gruntami rolnymi. Zatem zgoda na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie jest wymagana w przypadku budowy budynku mieszkalnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego, o ile nie spowoduje to innego niż rolnicze użytkowanie gruntu rolnego. Tym samym możliwe jest zrealizowanie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na gruntach rolnych bez wydawania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jeżeli jego realizacja nie zmienia sposobu użytkowania gruntów rolnych, to jest jeżeli budynek mieszkaniowy nie jest dowolnym budynkiem mieszkalnym, ale budynkiem wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego.

Trzeba pamiętać, że powyższe rozważania mają charakter bardzo ogólny, a z uwagi m.in. na brak definicji legalnych siedliska czy zabudowy zagrodowej każda sprawa powinna być analizowana indywidualnie, po uprzednim szczegółowym zapoznaniu się z jej stanem faktycznym.

Szukasz prawnika od nieruchomości rolnych?

Napisz lub zadzwoń.

 

 

 

Agata Pawlak

radca prawny

 

agata.pawlak@kniw.pl

61 646 84 56

Aktualizacja: 1 stycznia 2022!!

Dnia 1 stycznia 2022 roku weszły w życie przepisy ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.  

Jedną z najważniejszych zmian objętych nowelizacją jest dodanie przed ustawodawcę definicji pojęcia „zabudowy zagrodowej”, które do tej pory nie było zdefiniowane w żadnej ustawie.  

Zgodnie z nowododaną definicją, którą znajdziemy w art. 4 pkt 31 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: „Ustawa”), przez zabudowę zagrodową rozumie się budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (definicja w art. 4 pkt 2 Ustawy), jeżeli są położone na gruntach rolnych (definicja w art. 2 ust. 1 Ustawy) i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego (nowododana definicja w art. 4 pkt 32 Ustawy). 

Należy zauważyć, że wyżej przytoczona definicja ustawowa jest znacznie bardziej precyzyjna i zawęża pojęcie zabudowy zagrodowej ujęte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tamtejsza definicja wskazywała, iż przez zabudowę zagrodową należy rozumieć  „w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych”, a więc stanowiła katalog otwarty. W przypadku definicji ustawowej mamy zaś do czynienia z dość wąskim katalogiem zamkniętym. 

Powyższy ruch ustawodawcy należy ocenić pozytywnie, gdyż brak zdefiniowania pojęcia zabudowy zagrodowej wprowadzał liczne wątpliwości i niejasności w interpretacji przepisów, które szczególnie widoczne były w odniesieniu do możliwości zabudowy działki siedliskowej

Czytaj także:

Odrolnienie gruntu - kiedy jest możliwe i na czym polega

Autor: 

Adrianna Janicka