Zakup nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wiąże się z ryzykiem dotyczącym przyszłego sposobu jej zagospodarowania. Brak planu oznacza bowiem brak jednoznacznych wskazań co do możliwego przeznaczenia działki, a co za tym idzie – niepewność, czy planowana inwestycja będzie możliwa do zrealizowania. W takich przypadkach kluczowym krokiem jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. decyzji WZ), która określa, jakie inwestycje mogą być prowadzone na danej nieruchomości. Uzyskanie decyzji WZ często staje się niezbędnym elementem procesu nabywania nieruchomości, w szczególności, gdy kupujący chce zabezpieczyć swoje plany inwestycyjne.

Posiadanie decyzji WZ, która uwzględnia oczekiwania przyszłego właściciela, zwiększa jego pewność co do możliwości realizacji inwestycji. Powstaje jednak pytanie: czy sama decyzja WZ wystarcza, aby zapewnić możliwość przeprowadzenia budowy zgodnej z założeniami? Czy ostateczna decyzja o warunkach zabudowy jest wystarczającym dokumentem, aby ubiegać się o pozwolenie na budowę? Jaki wpływ na ten proces może mieć złożenie przez sąsiada niezadowolonego z takiego rozstrzygnięcia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego? Czy taka skarga formalnie wstrzymuje możliwość uzyskania pozwolenia na budowę? Finalnie, jak dobrze opisać w umowie przedwstępnej warunek w postaci uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, aby jego spełnienie było realnym otwarciem drogi do nabycia nieruchomości na konkretny cel? O tych i innych aspektach, na kanwie konkretnego przypadku naszego klienta, piszemy poniżej.

Decyzja o warunkach zabudowy w procesie inwestycyjnym

Podstawowym narzędziem określającym, jakie inwestycje mogą być realizowane na danym terenie, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednak w sytuacji, gdy plan miejscowy nie został uchwalony, sposób zagospodarowania przestrzennego i warunki zabudowy ustalane są poprzez wydanie decyzji WZ.

Decyzja WZ przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności zrealizowania określonej inwestycji na objętym wnioskiem terenie, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy. Celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zweryfikowanie możliwości zrealizowania przez inwestora określonej zmiany zagospodarowania terenu, czyli krótko mówiąc – ocena czy określona inwestycja potencjalnie mogłaby zostać zrealizowana na danym terenie.

Możliwość ustalenia warunków zabudowy uzależniona jest od łącznego spełniania określonych w przepisach warunków, wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki określone w tym przepisie muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji. Przykładowe przesłanki obejmują m.in. dostęp do drogi publicznej, zgodność inwestycji z charakterem istniejącej zabudowy oraz możliwości techniczne i infrastrukturalne realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji WZ koncentruje się na przepisach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, a nie na szczegółowych regulacjach wynikających z prawa budowlanego. Ocena zgodności z przepisami budowlanymi następuje dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Warto podkreślić, że decyzja WZ nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Jest to rodzaj „promesy”, która wskazuje inwestorowi, jakie inwestycje mogą zostać zrealizowane na danej działce, oraz określa ich parametry, takie jak wskaźniki zabudowy, dostęp do drogi publicznej czy dodatkowe wymogi, np. uzyskanie zezwoleń konserwatorskich lub zgody na wycinkę drzew.

Decyzja WZ jest jednym z pierwszych etapów przygotowania inwestycji. Po jej uzyskaniu inwestor może opracować projekt budowlany, który następnie zostaje zweryfikowany przez organ architektoniczno-budowlany pod kątem zgodności z warunkami określonymi w decyzji WZ. Dopiero na tym etapie wydawane jest pozwolenie na budowę, które uprawnia do rozpoczęcia realizacji inwestycji. Decyzja WZ nie daje więc prawa do rozpoczęcia budowy, ale określa zasady i możliwości zagospodarowania konkretnej działki. Wytyczenie tych podstawowych kierunków następnie zostaje uszczegółowione (np. co do konkretnej lokalizacji na nieruchomości) na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Ostateczność a prawomocność

W procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę – dokumentu, który uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych – kluczowe znaczenie mają pojęcia „ostateczności” i „prawomocności” decyzji administracyjnych. Zrozumienie tych terminów jest istotne dla inwestorów, ponieważ wpływają one bezpośrednio na możliwość kontynuowania procesu inwestycyjnego. Jeśli bowiem sąsiad w określonym terminie postanowi zaskarżyć uzyskaną decyzję WZ do organu odwoławczego, wówczas nie możemy skutecznie ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisami, odwołanie od decyzji wstrzymuje jej wykonanie.

Zgodnie z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja administracyjna staje się ostateczna, gdy nie przysługuje od niej żaden środek odwoławczy w ramach postępowania administracyjnego. Oznacza to, że:

• decyzja organu I instancji staje się ostateczna, jeśli w ciągu 14 dni od jej doręczenia żadna ze stron nie wniesie odwołania do organu odwoławczego;
• jeśli decyzja organu I instancji zostanie zaskarżona, wówczas ostateczna staje się decyzja wydana przez organ II instancji, który utrzyma w mocy decyzję organu niższej instancji.

Z chwilą uzyskania ostateczności decyzji kończy się postępowanie administracyjne w danej instancji, a strona traci możliwość złożenia odwołania w ramach administracyjnego toku sprawy.

Natomiast prawomocność decyzji, w rozumieniu art. 16 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, oznacza, że decyzja ostateczna nie może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przykłady prawomocności obejmują sytuacje, gdy:

• żaden z uczestników postępowania nie wniósł skargi do sądu administracyjnego w terminie (np. w ciągu 30 dni od decyzji organu II instancji);
• postępowanie sądowe zakończyło się prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Z przepisów wynika także, iż jeśli w trakcie biegu terminu do złożenia odwołania od decyzji strona zrzeknie się prawa do wniesienia odwołania wobec organu, który wydał decyzję, wówczas z dniem doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się przez ostatnią ze stron, decyzja administracyjna staje się ostateczna i prawomocna. Co oznacza w praktyce, że nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz że nie można zaskarżyć jej do sądu administracyjnego.

Podsumowując, każda decyzja prawomocna jest jednocześnie decyzją ostateczną, ale nie każda decyzja ostateczna jest prawomocna. Zrozumienie różnic między ostatecznością a prawomocnością decyzji administracyjnych pozwala inwestorom lepiej planować proces inwestycyjny. Ostateczność decyzji oznacza zakończenie postępowania administracyjnego, natomiast prawomocność daje pewność, że decyzja nie będzie już podważana w sądzie administracyjnym. Dla inwestora oznacza to możliwość dalszego działania bez ryzyka dodatkowych komplikacji prawnych.

Jaka decyzja jest wystarczająca do tego aby złożyć wniosek o pozwolenie na budowę?

Dla adresata decyzji istotne jest to, czy decyzja administracyjna jest ostateczna. To z ostatecznością decyzji wiąże się fakt, że decyzja jest wykonalna (chyba, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, wówczas jest od razu wykonalna). Zgodnie z przepisami, co do zasady przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, natomiast wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.

W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidziano instytucji stwierdzenia ostateczności decyzji. Dlatego w praktyce adresat decyzji, aby upewnić się, że jest ona ostateczna, może zwrócić się do urzędu, który wydał decyzję, o potwierdzenie tego faktu. Potwierdzenie ostateczności decyzji najczęściej przyjmuje formę:

• pieczęci (klauzuli ostateczności) umieszczonej bezpośrednio na decyzji;
• oddzielnego zaświadczenia, które potwierdza, że decyzja nie została zaskarżona w terminie albo że mimo wniesienia odwołania została utrzymana w mocy przez organ II instancji.

Jeśli otrzymamy decyzję WZ i mamy na niej przybitą pieczęć potwierdzającą ostateczność decyzji bądź zaświadczenie, z którego wynika, że jest ona ostateczna, co do zasady możemy na podstawie takiej decyzji ubiegać się o pozwolenie na budowę. Nie ma konieczności by decyzja była również prawomocna. Niemniej, w praktyce może okazać się, że sama ostateczność nie jest wystarczająca by uzyskać pozwolenie na budowę.

Proces budowlany formalnie zgodny z przepisami… ale może okazać się, że tylko do czasu

Uzyskanie decyzji WZ o zgodnych z oczekiwaniami inwestora parametrach, nawet jeśli decyzja ta jest ostateczna, nie daje pełnej gwarancji możliwości realizacji inwestycji. W praktyce istnieją sytuacje, które mogą wpłynąć na proces inwestycyjny, nawet po wydaniu decyzji ostatecznej.

Dla przykładu, jeśli uzyskamy ostateczną decyzję WZ i następnie złożymy wniosek o pozwolenie na budowę, to nie wyklucza to jednak możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA) przez stronę niezadowoloną z treści decyzji, np. sąsiada. Co istotne:

• skarga do sądu administracyjnego nie wstrzymuje możliwości uzyskania pozwolenia na budowę;
• organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany wydać pozwolenie na budowę, jeśli spełnione zostaną wymagane przepisami przesłanki, nawet jeśli toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym dotyczące decyzji WZ.

Nie ma przeszkód z formalnego punktu widzenia, by jednocześnie toczyło się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę i postępowanie w sprawie zaskarżenia decyzji WZ. Brak jest podstaw by sąd w takiej sytuacji zawiesił postępowanie bądź odmówił wydania pozwolenia na budowę.

Choć skarga do sądu nie wstrzymuje automatycznie możliwości uzyskania pozwolenia, to należy mieć na uwadze, iż możliwe jest złożenie wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. Niemniej w praktyce sądy administracyjne rzadko kiedy przychylają się do tych wniosków, wskazując, iż decyzja WZ nie nadaje się do wykonania, a więc nie ma podstaw do jej wstrzymania (stanowi jedynie formalny krok w procesie umożliwiającym ubieganie się o pozwolenie na budowę).

Co istotne, trzeba mieć na względzie, że wskutek złożonej do sądu administracyjnego skargi na ostateczną decyzję WZ, sąd może rozstrzygnąć sprawę na kilka sposobów, w tym może np. uchylić decyzję WZ. Co zatem wydarzy się w sytuacji, gdy organ wyda inwestorowi pozwolenie na budowę, a następnie wojewódzki sąd administracyjny uchyli decyzję WZ, na podstawie której to pozwolenie zostało wydane?

Skutkiem uchylenia decyzji administracyjnej jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd może wydać różne rozstrzygnięcia, a w zależności od nich sprawa może ponownie wrócić do organu odwoławczego, który znów orzekać będzie w sprawie wydanej przez organ I instancji decyzji bądź wróci od razu do organu I instancji, który ponownie będzie rozstrzygał sprawę niejako od początku, tj. znów będzie weryfikował złożony przez inwestora wniosek, który stanowił podstawę wydania uprzedniej zaskarżonej decyzji. Niezależnie do tego „gdzie” trafi sprawa – organ architektoniczno-budowlany wydający pozwolenie na budowę traci podstawę orzekania. Nie jest on bowiem władny by wydać pozwolenie na budowę w sytuacji gdy decyzja WZ została wyeliminowana z obrotu.

Znaczenie dla inwestora wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji WZ

W zależności od etapu postępowania, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji WZ będzie miało różne skutki dla z punktu widzenia procesu inwestycyjnego.

Jeśli w momencie rozstrzygania przez sąd administracyjny nie wydano jeszcze pozwolenia na budowę, wówczas niemożliwa staje się weryfikacja czy planowane zamierzenie jest zgodne z ostateczną decyzją WZ. Jest to bowiem jeden z warunków uzyskania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskutek wydanego orzeczenia sądu administracyjnego, inwestor nie dysponuje już ostateczną decyzją WZ. Jeżeli inwestor nie będzie dysponował takowym rozstrzygnięciem, wówczas organ architektoniczno-budowlany odmówi wydania pozwolenia na budowę.

Natomiast, jeżeli sąd administracyjny wydał wyrok po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę, to nie ma on bezpośredniego wpływu na istnienie w obrocie prawnym tej decyzji. Wydanie przez sąd rozstrzygnięcia nie stanowi również podstawy do wstrzymania robót budowlanych (jeśli takowe zostały rozpoczęte). Skoro więc obowiązuje ostateczne pozwolenie na budowę, realizacja inwestycji może trwać. Niemniej, po uprawomocnieniu się wyroku i wyeliminowaniu decyzji WZ z obrotu prawnego, mogą zaistnieć przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie wydanego wcześniej pozwolenia na budowę.

Dlatego też dla inwestora kluczowe jest zrozumienie, że:

• uchylenie decyzji WZ przed uzyskaniem pozwolenia na budowę uniemożliwia dalszy postęp w procesie inwestycyjnym;
• uchylenie decyzji WZ po uzyskaniu pozwolenia na budowę nie zatrzymuje automatycznie budowy, ale może prowadzić do wznowienia postępowania administracyjnego w przyszłości.

Wznowienie postępowania

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana (np. pozwolenie na budowę)w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (np. decyzja WZ). Postępowanie wznowieniowe jest jednym z dwóch tzw. trybów nadzwyczajnych. Istotą tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją i wydanie nowego rozstrzygnięcia, które możliwe jest jedynie w przypadku ziszczenia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z chwilą uprawomocnienia się wyroku, na podstawie którego sąd orzekł o uchyleniu zarówno decyzji organu odwoławczego jak i decyzji WZ wydanej przez organ I instancji, spełniona zostaje przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w sytuacji gdy wyrok dotyczy wyłącznie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, decyzja WZ traci co prawda przymiot ostateczności, jednak nie zostaje uchylona. Może to oczywiście nastąpić w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

Co istotne, zarówno uprawomocnienie się wyroku jak i wszczęcie postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę, nie ma bezpośredniego wpływu na wykonalność pozwolenia na budowę. Dopóki pozwolenie na budowę nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku prowadzonego postępowania wznowieniowego, dopóty stanowi ono podstawę do legalnego prowadzenia robót budowlanych. Wydanie postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania wznowieniowego nie powoduje konieczności przerwania robót budowlanych.

W ramach wznowionego postępowania organ bada, czy pozwolenie na budowę jest obarczone wadami prawnymi wynikającymi z uchylenia decyzji WZ, oraz czy wady te mają wpływ na treść wydanej decyzji. W praktyce oznacza to, że organ musi ocenić, czy:

• wydana decyzja mogłaby być ponownie wydana na podstawie aktualnych przepisów i stanu prawnego;
• wady prawne decyzji rzeczywiście podważają jej legalność.

Zakończenie postępowania wznowieniowego

Po przeprowadzeniu przez organ postępowania wznowieniowego, organ może wydać następujące rozstrzygnięcia:

(1) uchylenie decyzji dotychczasowej (pozwolenia na budowę) i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego)

W przypadku gdy realizacja inwestycji zgodnie z przepisami jest możliwa, organ po uchyleniu „starego” pozwolenia na budowęwyda „nowe” pozwolenie na budowę. Jeśli jednak zgodnie z przepisami nie będzie możliwe wydanie pozwolenia na budowę, organ po uchyleniu „starej” decyzji wyda następnie „nową” decyzję, ale odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę.

W praktyce oznacza to, że inwestor może utrzymać możliwość kontynuacji budowy, pod warunkiem dostosowania się do wymogów wynikających z przepisów. Jeśli jednak wydanie nowego pozwolenia okaże się niemożliwe, budowa będzie musiała zostać przerwana.

(2) odmowa uchylenia decyzji (pozwolenia na budowę) z jednoczesnym stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa oraz wskazaniem okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji(art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) 

Organ może zdecydować o odmowie uchylenia dotychczasowego pozwolenia na budowę w następujących sytuacjach:

• jeżeli w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść decyzja o treści identycznej z dotychczasowym pozwoleniem;
• jeżeli od dnia doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę upłynęło 5 lat.

Zgodnie z art. 146 § 1 w związku z art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji nie jest już możliwe uchylenie pozwolenia na budowę. W takim przypadku organ może jedynie wydać decyzję stwierdzającą, że pierwotna decyzja została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie wpływa to na jej wykonalność ani ważność.

Termin 5 lat od dnia doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest nieprzekraczalny i nie może być skracany ani przedłużany. Po jego upływie uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe, niezależnie od okoliczności czy działań stron. Wówczas jedynym możliwym rozstrzygnięciem będzie podjęcie decyzji stwierdzającej, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem prawa.

Reasumując, wyrok sądu administracyjnego może mieć niebagatelne znaczenie z punktu widzenia dalszego procesu inwestycyjnego. Jeśli wydanie przez sąd wyroku nastąpi przed uzyskaniem przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę, wówczas organ architektoniczno-budowlany traci możliwość wydania decyzji pozytywnej, zakładając, że decyzja WZ zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast jeżeli nastąpiłoby to po wydaniu pozwolenia na budowę, to w konsekwencji najpewniej stanowić będzie podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Klauzule w umowie przedwstępnej a ryzyko inwestycyjne – jak je zabezpieczyć?

Przy planowaniu zakupu nieruchomości z zamiarem jej zabudowy kluczowe znaczenie ma precyzyjne sformułowanie warunków w umowie przedwstępnej. W szczególności, gdy jednym z warunków zawarcia umowy przyrzeczonej jest uzyskanie decyzji WZ, należy zadbać, by postanowienia umowy w pełni chroniły interesy nabywcy. Na kanwie opasanych wyżej zagadnień, widać jakie skutki może mieć wpisanie (nie)odpowiedniej klauzuli w umowie przedwstępnej w kontekście kupna nieruchomości, którą planuje się zabudować.

Aby zminimalizować ryzyko związane z późniejszymi problemami prawnymi, warunek dotyczący decyzji WZ w umowie przedwstępnej powinien być sformułowany następująco:

• precyzyjnie: należy wskazać, że warunek dotyczy decyzji zarówno ostatecznej, jak i prawomocnej, a nie tylko ostatecznej;
• konkretne dane decyzji: należy określić dokładnie, o jaką decyzję chodzi, podając datę, numer decyzji, znak sprawy oraz organ, który ją wydał;
• szczegółowy zakres inwestycji: należy precyzyjnie wskazać, jakiej inwestycji dotyczy decyzja (np. rodzaj budowy, działki objęte decyzją).

Spełnienie warunku ostateczności i prawomocności takiego rozstrzygnięcia stanowi realne otwarcie drogi do nabycia nieruchomości na określony w tej decyzji cel.

Należy mieć na uwadze, że decyzja WZ, nawet ostateczna, nie zapewnia pełnej stabilności prawnej. Może być zaskarżona do sądu administracyjnego przez osoby trzecie (np. sąsiadów), co w przypadku uchylenia decyzji WZ przez sąd może uniemożliwić realizację planowanej inwestycji bądź znacznie ją przedłużyć. Prawomocność decyzji WZ oznacza, że wyczerpane zostały wszystkie możliwości zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, co zwiększa „pewność” prawną decyzji. Nabywca powinien mieć świadomość tych ryzyk. Dlatego też warto odpowiednio zabezpieczyć swoje interesy na etapie planowania i negocjacji umów związanych z zakupem nieruchomości czy realizacją inwestycji.

Nieprecyzyjne sformułowanie klauzuli dotyczącej decyzji WZ w umowie przedwstępnej może prowadzić, np. do opóźnień w realizacji inwestycji w przypadku zakwestionowania decyzji WZ, co opóźni także możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, bądź do problemów w dochodzeniu roszczeń wynikających z niewykonania umowy, jeśli nie zostanie jasno określone, na jakich warunkach i do kiedy decyzja WZ powinna zostać uzyskana.

Przemyślane zapisy w umowie przedwstępnej to klucz do ograniczenia ryzyk związanych z realizacją inwestycji i zapewnienia jej płynnego przebiegu.

Autor: Zuzanna Kaczmarek