Kwalifikacja farmy fotowoltaicznej na tle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: „u.p.z.p.”) wciąż budzi wiele wątpliwości i do dzisiaj brakuje jednolitego rozstrzygnięcia co do charakteru inwestycji i jej kwalifikacji. Od wielu lat można zauważyć spór dotyczący kwalifikacji farmy fotowoltaicznej, co ma swoje następstwa w procesie inwestycyjnym, w tym jakie wymogi taka inwestycja musi spełniać na potrzeby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Brak ugruntowanego orzecznictwa oraz rozbieżna wykładania ma negatywny wpływ na cały proces inwestycyjny w tego typu odnawialne źródła energii. Inwestorzy nie mają pewności czy na wybranych przez nich nieruchomościach będą mogli wybudować farmy fotowoltaiczne, co nie tylko zmniejsza atrakcyjność inwestowania w odnawialne źródła energii, ale może również zakłócić planowany udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto. Z czego wynikają te rozbieżności? Jakie konsekwencje ma przyjęcie poszczególnej kwalifikacji? W jakim kierunku zmierza obecne orzecznictwo sądowoadministracyjne?

Kiedy jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy i jaki jest jej cel? Jakie należy spełnić warunki, aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji?

Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji (w tym przypadku instalacji odnawialnych źródeł energii) na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna. Co do zasady wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc;
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
7. w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ustanowiony został zakaz,
8. strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
9. strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zasadniczo wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wobec tego możliwe w przypadku łącznego spełnienia powyższych warunków, ale czy dotyczy to również farm fotowoltaicznych? Po wstępnej analizie obowiązujących przepisów wydawałoby się, że decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej jest zwolniona z dwóch pierwszych warunków, tj. zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej – ale czy na pewno? Wszak obecne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że z powyższych warunków zwolnione są linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej jako: „u.o.z.e.”).

Jak było wcześniej – czy farma fotowoltaiczna jest zatem urządzeniem infrastruktury technicznej czy nie?

Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, w orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności w zakresie interpretacji „urządzenia infrastruktury technicznej”. Przyjmowało się, że „urządzenia infrastruktury technicznej” mają charakter pomocniczy. Wspierają działalność produkcyjną, służą rozwojowi produkcji i konsumpcji, ale nie biorą bezpośredniego udziału w produkcji. Urządzenia te z założenia nie naruszają zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei instalacje odnawialnych źródeł energii, w tym np. farmy fotowoltaiczne, elektronie wiatrowe, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu oraz wytwarzają energię ze źródeł odnawialnych (działalność produkcyjna), podczas gdy urządzenia infrastruktury technicznej stanowią wyłącznie urządzenia do przesyłania.

Powyższe przyczyniło się to do powstania dwóch całkowicie odrębnych linii orzeczniczych, w których jedna strona przyjmowała, że farmy fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, z kolei druga strona stała na stanowisku, że charakter farm fotowoltaicznych uniemożliwia jej zakwalifikowanie do katalogu urządzeń infrastruktury technicznej.

Zgodnie z pierwszym stanowiskiem farmy fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Autorzy tego poglądu posiłkowali się orzecznictwem wykształconym na tle elektrowni wiatrowych, gdzie sądy administracyjne przyjmowały, iż stanowią one urządzenia infrastruktury technicznej, a zatem brak podstaw do odmiennego traktowania farm fotowoltaicznych (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r. II OSK 158/16).

Natomiast, zgodnie z drugim stanowiskiem orzecznictwa, realizacja inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji na funkcję przemysłową. W ocenie autorów tego stanowiska za taką uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Według tego poglądu farma fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 100 kW nie stanowi „urządzenia infrastruktury technicznej” (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2018 r. II OSK 794/16).

Tak dychotomiczny podział miał niewątpliwie niekorzystny wpływ na proces inwestycyjny w budowę farm fotowoltaicznych w tym czasie, gdyż w zależności od przyjętej interpretacji dana farma fotowoltaiczna musiała spełniać zasadę dobrego sąsiedztwa i warunek dostępu do drogi publicznej albo była wyłączona z powyższych warunków. Co ciekawe analogiczny spór miał już miejsce w przeszłości i dotyczył on elektrowni wiatrowych.  Z uwagi na podobieństwa inwestycji (obie inwestycje maja na celi wybudowanie instalacji odnawialnego źródła energii) zdecydowania większość ówcześnie poruszanej argumentacji znalazła swoje odzwierciedlenie w sporze poświęconym farmom fotowoltaicznym.

Powyższe tylko potwierdza, że w owym czasie życie inwestorów pragnących zainwestować w odnawialne źródła energii nie było usłane różami i dość często prowadziło do nieoczekiwanych zwrotów akcji, gdyż praktyka w poszczególnych rejonach polski była całkowicie odmienna. Ustawodawca postanowił więc zakończyć rozbieżności w interpretacji obowiązujących przepisów i znowelizować w tym zakresie przepisy prawa. Jednakże, czy wspomniana nowelizacja coś zmieniła w tym zakresie?

Celem wspomnianej nowelizacji było zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, aby w perspektywie długofalowej zapewnić stały dostęp do energii dla obiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Co więcej, zwrócono również uwagę na występujące w judykaturze rozbieżności, co do kwalifikacji farm fotowoltaicznych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej. Mając na uwadze te rozbieżności oraz potrzeby procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii, rozszerzono art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnych źródeł energii. Tym samym przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie wraz z wejściem w życie nowelizacji przesądzono, że farmy fotowoltaiczne nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej.

Po wejściu w życie powyższej nowelizacji, mogłoby się wydawać, że będzie ona swoistym remedium na przedstawione rozbieżności w orzecznictwie i tym samym usunie jedną z przeszkód czyhających na inwestorów, ale nic bardziej mylnego.

Jak jest obecnie – czy decyzja o warunkach zabudowy dla farmy fotowoltaicznej, nomen omen będącej instalacją odnawialnego źródła energii, jest zwolniona ze wszystkich warunków ustawowych?   

Mimo wprowadzonej nowelizacji, której następstwem było rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i wskazanie, że decyzja o warunkach zabudowy wydana dla instalacji odnawialnego źródła energii nie wymaga spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, pojawił się spór w orzecznictwie, czy powyższe wyłączenie dotyczy wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii. Początkowo dominował pogląd, iż wspomniane wyłączenie nie obejmuje odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r. II OSK 3705/19; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2021 r. II SA/Sz 989/21) natomiast nowsze orzecznictwo sądów administracyjnych odbiega od tej wykładni i przyjmuje, że opisane wyłączenie ma zastosowanie do wszystkich instalacji odnawialnych źródeł energii, a zatem również tych, których moc przekracza 500 kW (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r. II OSK 667/21; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2022 r. IV SA/Po 96/22; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 maja 2022 r. II SA/Go 173/22).

Zgodnie z pierwszym poglądem zwolnienie nie obejmuje instalacji odnawialnych źródeł energii wytwarzających energię o mocy przekraczającej 500 kW z wyjątkami, o których mowa w art. 10 ust. 2a pkt 1 – 2 u.p.z.p. Zwolennicy tej koncepcji wskazują, że lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, albowiem inwestycje tego rodzaju mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. W ich ocenie, nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być zwolniona od spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi koniecznej. Stosownie do treści przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, powinny być realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Powyższe ustalenia nie wykluczają możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji, aczkolwiek w tej sytuacji wymagane jest spełnienie wszystkich przesłanek.

Natomiast autorzy przeciwnego stanowiska (zdecydowanie korzystniejszego dla inwestorów od wyżej przedstawionego poglądu) wskazują, że wszystkie instalacje odnawialnych źródeł energii, niezależnie od mocy wytwarzanych przez nich energii, są objęte wyłączeniem wymienionym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a zatem inwestycje te nie muszą spełniać zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) Przedstawiciele tego poglądu wskazują, że instalacje odnawialnych źródeł energii zostały wymienione wprost we wspomnianym powyżej przepisie, co więcej przepis ten nie wskazuje żadnego ograniczenia z uwagi na wytwarzaną przez nie moc. Odrzucają zasadność wymogu realizacji inwestycji jedynie na postawie planu albowiem w ich ocenie przepisy te dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy.  

Jaki wpływ mają powyższe konstatacje na decyzję o warunkach zabudowy? Podsumowanie.

Przedstawione powyżej stanowiska mają niewątpliwe olbrzymi wpływ na cały proces inwestycyjny w instalacje odnawialnych źródeł energii. Może okazać się bowiem, że w zależności od przyjętej wykładni realizacja planowanego przedsięwzięcia na danym terenie będzie problematyczna lub wręcz niemożliwym będzie uzyskanie decyzji pozytywnej. Decyzja organu pierwszej instancji może podlegać oczywiście weryfikacji organu drugiego stopnia i również sądów administracyjnych, ale w takim przypadku należy liczyć się z tym, że procedura odwoławcza jak i procedura sądowoadministracyjną jest czasochłonna i kosztowna, a w tym przypadku – wobec rozbieżnych linii orzeczniczych -  działania dodatkowo mogą być obarczone ryzykiem niepowodzenia.  Odnalezienie terenu pod inwestycję instalacji odnawialnych źródeł energii, który spełniałby wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności zasadę dobrego sąsiedztwa, w obecnych realiach jest z kolei niezwykle trudne, wręcz niemożliwe. Wynika to m.in. z charakteru farm fotowoltaicznych, ponieważ wymagają one terenu o odpowiedniej powierzchni (przyjmuje się, że dla farmy fotowoltaicznej o mocy 1 MW potrzebne jest ok. 1 ha gruntu). Trudno zatem, biorąc pod uwagę obecne realia przestrzenne, o znalezienie obszarów, które pozwalałby na spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Mając na uwadze powyższe rozbieżności przy kwalifikacji farm fotowoltaicznych, przed rozpoczęciem inwestycji OZE warto zwrócić się uprzednio do właściwej gminy o  potwierdzenie dopuszczalności inwestycji na danej nieruchomości oraz kwalifikacji inwestycji przez organ. Dzięki temu inwestor będzie mógł z większą pewnością i z jak najmniejszym ryzykiem zaplanować dalsze działania.

Autor: Adam Pospieszyński