Przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań formalnych i techniczno – budowlanych, a najlepiej jeszcze przed nabyciem nieruchomości, inwestor planujący modernizację i rewitalizację kamienicy powinien w pierwszej kolejności zweryfikować, czy budynek nie jest objęty formą ochrony zabytków i nie znajduje się na terenie stanowisk archeologicznych. Przeprowadzenie badania stanu prawnego nieruchomości pozwala na uniknięcie niespodzianek w przyszłości, zmniejsza ryzyka związane z niepowodzeniem planowanej inwestycji oraz pozwala zaplanować harmonogram prac inwestycyjno - budowlanych i zaoszczędzić czas, jaki może okazać się potrzebny na przebrnięcie przez skomplikowane procedury formalnoprawne, już po nabyciu nieruchomości. Czym jest zabytek? Jakie są formy ochrony zabytków? Co sprawdzić przed nabyciem nieruchomości? Czy inwestor planujący rewitalizację zabytkowej nieruchomości musi uzyskać dodatkowe, niestandardowe zgody i pozwolenia? Jakie są skutki nieprzestrzegania obowiązków wynikających z przepisów?

Formy ochrony zabytków a ewidencja zabytków

Podstawowym aktem prawnym regulującym w Polsce ochronę zabytków jest ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: „Ustawa o ochronie zabytków”).

W rozumieniu Ustawy o ochronie zabytków za zabytek uważa się „nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową”, z kolei zabytkiem archeologicznym jest „zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem”.

Oprócz wpisu obiektu jako zabytek indywidualny, nieruchomość może stanowić również część historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego, historycznego zespołu budowlanego, krajobrazu kulturowego czy też otoczenia (innego zabytku), co niesie ze sobą odrębne konsekwencje.

Wyróżnia się następujące formy ochrony zabytków:

1. wpis do rejestru zabytków (dalej: „Rejestr”);
2. wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa;
3. uznanie za pomnik historii;
4. utworzenie parku kulturowego;
5. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Rejestr prowadzony jest przez wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz zawiera dane osobowe właściciela/posiadacza zabytku/użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Okoliczność wpisania zabytku nieruchomego do Rejestru może zostać ujawniona w księdze wieczystej nieruchomości.

Niezależnie od wskazanych wyżej form ochrony zabytków funkcjonują również wojewódzka ewidencja zabytków prowadzona przez wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz gminna ewidencja zabytków prowadzona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), które stanowią podstawę do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy.

Zarówno zbiór obiektów wpisanych do Rejestru, jak i do wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków są zbiorami uzupełniającymi się tzn. obiekty wpisane do Rejestru powinny znajdować się również w gminnej i wojewódzkiej ewidencji, a obiekty wpisane do wojewódzkiej ewidencji powinny znajdować się w ewidencji gminnej.

Co jednak ważne, z faktem ujęcia zabytku w wojewódzkiej ewidencji nie wiążą się uprawnienia i konsekwencje. Na mocy przepisów Ustawy o ochronie zabytków, najistotniejsze jest pojęcie Rejestru i ewidencji gminnej oraz ich rozróżnienie, bowiem zakres obowiązków i formalności związanych z nieruchomością wpisaną wyłącznie do gminnej ewidencji zabytków (a niewpisaną do Rejestru) jest inny, niż w stosunku do nieruchomości wpisanej do Rejestru. Dla przykładu - włączenie obiektu do gminnej ewidencji wiąże się z objęciem go nadzorem konserwatorskim, istotnym m.in. przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, czy też w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Badanie stanu prawnego nieruchomości

Inwestor planujący nabycie nieruchomości, jeszcze przed przeniesieniem prawa własności powinien przede wszystkim sprawdzić, czy nieruchomość (i) jest objęta jakąkolwiek formą ochrony zabytków i czy w związku z tym podlega ochronie konserwatorskiej, (ii) jest wpisana do Rejestru bądź ewidencji zabytków, czy (iii) wydano postanowienia lub nakazy dotyczące nieruchomości, bądź (iv) toczą się postępowania dotyczące nieruchomości. Informacje na temat form ochrony powinny znaleźć się w dokumentach planistycznych tj. miejscowym planie zagospodarowania terenu lub decyzji o warunkach zabudowy, studium uwarunkowań  kierunków zagospodarowania przestrzennego (wkrótce planie ogólnym) czy lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ogólnodostępne wykazy prowadzą urzędy konserwatorskie i ich delegatury oraz włodarze miast. Powyższe informacje można również uzyskać składając odpowiednie wnioski do miejskiego i wojewódzkiego konserwatora zabytków o wydanie zaświadczeń – co z perspektywy inwestora jest najbardziej rekomendowanym rozwiązaniem.

Przeprowadzając badanie due diligence stanu prawnego zabytkowej nieruchomości warto od razu ustalić, czy nieruchomość nie znajduje się na obszarze zaewidencjonowanych stanowisk archeologicznych. Może się bowiem okazać, iż w przypadku chęci przeprowadzenia prac ziemnych na przykład budowy podziemnego parkingu inwestor natrafi na stanowiska archeologiczne, co najpewniej znacznie wydłuży i skomplikuje proces budowlany.

Jeżeli wnioski z analizy stanu prawnego nieruchomości będą wskazywały, iż podlega ona ochronie konserwatorskiej lub znajdują się na niej stanowiska archeologiczne, wówczas inwestor będzie zmuszony do przestrzegania obowiązków wynikających z Ustawy o ochronie zabytków, licząc się jednocześnie z konsekwencjami administracyjnoprawnymi i karnoprawnymi niepodporządkowania się przepisom i zaleceniom konserwatorskim.

Dodatkowe wymagania formalnoprawne związane z pracami budowlanymi

Jeżeli inwestor zamierza realizować:

1. roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków; albo
2. roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego;

- wówczas co do zasady jest obowiązany pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Określenie zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych ustala na wniosek inwestora wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, która powinna zostać uzyskana przez wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jeżeli w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych, odkryto przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, wówczas konieczne jest: wstrzymanie wszelkich robót mogących uszkodzić lub zniszczyć ten przedmiot, zabezpieczenie przedmiotu i miejsca jego odkrycia oraz niezwłoczne zawiadomienie o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków lub właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Od decyzji konserwatora będzie zależała możliwość kontynuowania przerwanych robót.

Ustawa o ochronie zabytków wskazuje również zamknięty katalog czynności, które wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wśród nich można wskazać m.in.:

1. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni;
2. wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku;
3. prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru;
4. prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru;
5. prowadzenie badań archeologicznych.

Co istotne, przepisy Ustawy o ochronie nad zabytkami pozostają w zależności z przepisami ustawy Prawo budowlane - uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego.

Co więcej, zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego „prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków”.

Z kolei „w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków”.

Skutki nieprzestrzegania obowiązków wynikających z Ustawy o ochronie zabytków

Ustawa o ochronie zabytków przewiduje uprawnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania decyzji o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu m.in. prac konserwatorskich, restauratorskich, badań konserwatorskich lub architektonicznych przy zabytku wpisanym do Rejestru czy też robót budowlanych przy zabytku wpisanym do Rejestru lub w jego otoczeniu.

Decyzja wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji:

1. nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności albo
2. nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku,
3. nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, albo
4. zakazującej prowadzenia wstrzymanych działań.

W przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do Rejestru:

1. prace konserwatorskie lub restauratorskie,
2. roboty budowlane,
3. badania konserwatorskie,
4. badania architektoniczne,
5. inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12

- wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Oprócz wyżej wskazanych skutków, w przypadku podejmowania działań bez wymaganego ustawą pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, organ może w drodze decyzji nałożyć na inwestora kary pieniężne w wysokości od 500 do 500 000 zł. Co więcej, pewne nieprzemyślane zachowania wobec zabytków mogą nosić znamiona czynów zabronionych i wiązać się z odpowiedzialnością karną.

Mając zatem na uwadze, iż konsekwencje związane z wykonywaniem prac budowlanych bez wymaganych pozwoleń i wbrew przepisom Ustawy o ochronie zabytków są daleko idące, rekomendujemy, aby zawsze były one poprzedzone weryfikacją stanu prawnego nieruchomości.

Autor:

Adrianna Janicka

Jacek Gramza